В экологической доктрине Российской Федерации (2002 г.) в качестве приоритетной задачи указывается на необходимость обеспечения устойчивого развития на основе такого экономического регулирования рыночных отношений, которое обеспечит рациональное неистощительное природопользование, снижение нагрузки на природную среду, ее охрану.
Как показывает анализ мировой хозяйственной практики в области регулирования эколого-экономических отношений, одним из подходов позволяющих достичь согласования экологических и экономических интересов и потребностей общества, является оценка потенциала развития социо-эколого-экономических систем промышленных территорий на основе системы экологического управления. Если в отношении отдельных предприятий принципы экологического управления уже нашли свое отражение в практике управления природопользования, то для таких сложных социо-эколого-экономических систем, каким является промышленный город в целом, в настоящее время отсутствуют эффективные подходы для реализации сценариев экологизированного, сбалансированного хозяйственного развития. Поэтому актуальным является разработка согласованной эколого-экономической политики развития крупных городов.
На основе анализа нормативно-правовой базы, а также целей и задач в области природопользования и охраны окружающей среды предложена схема организации экологического прогнозирования, увязанная с соответствующим комплексом социально-экономических прогнозов (рис. 3.6).
Одним из основных недостатков существующей методологии разработки программ по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов является отсутствие механизмов организационного, технического и финансового согласования мероприятий при формировании «дерева» программы.
Планируемые затраты на реализацию этих программ, как правило, многократно превышают реальные возможности бюджетов и внебюджетных фондов различных уровней, а также финансовые возможности хозяйствующих субъектов. Выбор программных мероприятий не подкрепляется их экономическим обоснованием. Выполненный автором анализ принятых в России в 1990-х гг. более 30 федеральных целевых программ (ФЦП) в данной области и около 20 ФЦП по развитию различных отраслей экономики, содержащих значительные природоохранные подпрограммы, показывает, что степень их выполнения составляет до настоящего времени 15-40 %.
Рис. 3.6. Принципиальная схема организации и осуществления экологического прогнозирования в Российской Федерации
Среди основных положений, которые должны учитываться при разработке целевых программ различных уровней, следует выделить: структуризацию показателей
экологических прогнозов; описание всех возможных элементов дерева целей и их свойств; анализ информационной базы; разработку критериев, характеризующих достижение поставленной цели, удовлетворяющих требованиям измеримости (количественно и/или качественно), полноты, декомпозируемости и минимальности.
В дипломной работе предлагается типовая структура целевых программ, разработан метод построения дерева целей, приведены его преимущества по сравнению с применяемыми методами формирования программ. Учитывая, что методология программно-целевого подхода была разработана еще несколько десятилетий назад (в том числе и в бывшем СССР), рассмотрены отдельные процедуры, имеющие важное значение для разработки и реализации целевых программ в области природопользования и охраны окружающей среды. К ним, в частности, относится выбор наиболее эффективных природоохранных мероприятий, осуществляемый с учетом комплексного рассмотрения технических, экономических, экологических и социальных показателей их реализации, ориентации на достижение конечных результатов.
Одной из главных проблем на современном этапе развития России является формирование системы мер по обеспечению устойчивого развития, базирующихся на разработке и внедрении новых и максимальном использовании существующих экологически приемлемых (безопасных), мало- и безотходных, энерго- и ресурсосберегающих технологий на основе методологии «наилучших доступных технологий» (НДТ). Для решения данной проблемы важная роль должна отводиться комплексному решению следующих 4 задач: оценки состояния использования природных ресурсов и охраны окружающей среды в масштабах страны, отдельных регионов и крупных хозяйствующих субъектов, а также прогнозирования их динамики; установления целевых показателей использования природных ресурсов и охраны окружающей среды на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу в отраслевом и территориальном разрезе; формирования на различных уровнях реестров предприятий, в отношении которых нормирование природопользования и негативного воздействия на окружающую среду должно осуществляться на основе технических нормативов; формирования федерального и отраслевых перечней НДТ. В целях установления объективных и реалистичных временных горизонтов для внедрения НДТ целесообразно осуществление классификации предприятий по степени их воздействия на окружающую среду и здоровье населения.
Во многих экономически развитых странах мира уже несколько десятилетий назад была разработана и законодательно закреплена концепция «cоответствия уровню техники», означающая, что для различных технологий производства однородной (либо сравнимой) продукции уровень выбросов и сбросов загрязняющих веществ, образования и размещения отходов, потребления сырья, воды, энергии и т.д. не должен превышать показатели, приближенные к аналогичным характеристикам новейших технологических процессов. Эти показатели пересматриваются через определенные промежутки времени (как правило, 3-5 лет), что стимулирует производителей к модернизации существующих производств и не позволяет использовать старые технологии для вновь строящихся производств. В отечественных законодательных и иных нормативных правовых актах в области охраны окружающей среды и природопользования указанный подход лишь декларируется. Кроме того, установленные в ФЗ «Об охране окружающей среды» нормы не вполне согласуются с понятиями и нормами, применяемыми международным сообществом.
Еще в 1979 г. Европейской Экономической Комиссией ООН (ЕЭК ООН) была принята «Декларация о малоотходной и безотходной технологии и использованию отходов» (включающая, в том числе, вопросы очистки выбросов в атмосферный воздух и сбросов в водные объекты). В рамках выполнения этой Декларации составлено несколько сотен «Руководств по мало- и безотходной технологии», охватывающих практически все отрасли экономики. Кроме того, в ЕС с 1996 г. действует Директива КПКЗ 96/61/ЕС («Комплексное предотвращение и контроль загрязнения»), в которой установлен набор правил для выдачи разрешений на эксплуатацию определенных промышленных установок. Для исполнения этой Директивы создано Европейское Бюро КПКЗ, которое формирует руководства, содержащие подробную информацию о наилучших доступных технологиях в каждой конкретной отрасли.
Ниже приведена характеристика негативного воздействия на окружающую среду производственных процессов в различных отраслях экономики: горнодобывающей промышленности; топливно-энергетическом комплексе; черной и цветной металлургии; нефтепереработке, химии и нефтехимии; машиностроении; промышленности стройматериалов; деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности; легкой промышленности; пищевой промышленности; сельском хозяйстве; транспортном комплексе, жилищно-коммунальном хозяйстве. На основе оценки экологической опасности предприятий указанных отраслей сформулированы основные направления предотвращения и снижения негативного воздействия производственных процессов на окружающую среду и внедрения наилучших доступных технологий в области охраны атмосферного воздуха, водных ресурсов, использования, обезвреживания и захоронения отходов. На отдельных примерах (в частности, при внедрении комбинированного производства тепловой и электрической энергии - когенерации) разработаны методы стимулирования инвестиционной политики, направленной на предотвращение (снижение) экологического риска.
Одним из таких методов может быть долевое инвестирование в экологически безопасные производства, в том числе в целях выполнения национальных обязательств, вытекающих из международных договоров. Объем средств федерального бюджета, которые могут быть направлены в году t на финансирование конкретного инвестиционного природоохранного мероприятия, определяется по формуле:
Сtм = (Пtб – Пtо) х Кtп , (1)
где:
Сtм – объем средств федерального бюджета, выделяемых на реализацию конкретного инвестиционного природоохранного мероприятия в году t, млн. руб.;
Пtб – общий объем средств федерального бюджета, направляемых на реализацию комплекса инвестиционных природоохранных мероприятий в году t (без расходов на содержание особо охраняемых природных территорий, финансирования водного и лесного хозяйства, охраны земель и недр и т.п.), млн. руб.;
Пtо – объем средств федерального бюджета, направляемых на решение общих природоохранных задач в году t (НИОКР, ведение баз данных, разработка нормативно-методических документов, экологическое образование, поддержка СМИ и др.), млн. руб.;
Кtп – коэффициент, учитывающий долю платежей за загрязнение окружающей среды хозяйствующего субъекта, реализующего инвестиционное природоохранное мероприятие, в общем объеме данных платежей, поступающих в федеральный бюджет в году t, определяемый по формуле:
Кtп = 0,2 (Пtн – Пtз) , (2)
где:
0,2 – норматив отчислений в федеральный бюджет;
Пtн – общий объем начисленных предприятию платежей за загрязнение окружающей среды в году t, млн. руб.;
Пtз – общий объем платежей предприятия, зачтенных ему в счет реализации природоохранных мероприятий в году t, млн. руб.
Разница между Пtб – Пtо определяет общий объем средств федерального бюджета, которые могут быть направлены на поддержку природоохранных мероприятий в году t. Данный подход может также применяться при оказании финансовой поддержки реализации природоохранных мероприятий из средств региональных и местных бюджетов, внебюджетных фондов соответствующих уровней.
В последние 2-3 десятилетия во всем мире происходят структурные изменения в экономике, следствием которых являются институциональные преобразования в отраслях, которые раньше полностью или частично находились в государственной или муниципальной собственности: электроэнергетике, транспорте, коммунальном хозяйстве и т.п. Во многих странах органы власти передают бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью. В других случаях реализуются совместные проекты для финансирования и управления «общественно-важными» секторами и объектами, в которых роли органов власти и бизнеса распределены по тем или иным критериям. Такие формы сотрудничества получили название «частно-государственного партнерства» (ЧГП). С 1980-х годов существенно увеличилось количество ЧГП, под которыми понимается объединение ресурсов общества (государства и/или местного самоуправления) и частного сектора на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство территорий, развитие инженерной и социальной инфрастуктуры, строительство природоохранных сооружений) или оказания общественных услуг в сфере образования, здравоохранения и т.д.
В настоящее время значительное число проблем, с которыми сталкиваются в России органы государственной власти и местного самоуправления, такие как обновление инженерной инфраструктуры, функционирование и развитие жилищно-коммунального хозяйства, развитие территорий, создание «точек» роста экономики и т.п., не могут быть решены исключительно за счет средств соответствующих бюджетов. Поэтому создание правовых, организационных и экономических условий для взаимодействия частного и общественного секторов, притока негосударственных инвестиций для решения проблем социально-экономического развития является актуальной задачей. Принципы взаимодействия бизнеса и государства при реализации проектов в указанных сферах с использованием формы ЧГП были отражены в принятых в 2004 г. «Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2008 года», однако до настоящего времени научно-методическая база и практические направления работ в данной области не сформированы. В этой связи рассмотрены: возможный состав участников ЧГП; принципы их создания (разделение инвестиций, рисков и выгод, наличие четкого контракта и др.); основные характеристики ЧГП (долгосрочность, решение задач социально-экономического развития и/или экологического оздоровления территорий, общественная значимость проектов и др.), формы реализации ЧГП (контракты на обслуживание / управление / аренду / концессию и др., а также их разновидности).
Наиболее перспективными направлениями для создания ЧГП в области природопользования могут быть: пользование участками недр для добычи минерально-сырьевых ресурсов; лесопользование; использование водных биологических ресурсов; пользование участками особо охраняемых природных территорий и т.п. В области охраны окружающей среды следует выделить следующие приоритетные направления: переработка отходов производства и потребления всех видов, а также обезвреживание веществ, содержащих стойкие органические загрязнители (рис. 3 и 4).
Основное негативное воздействие на окружающую среду оказывают промышленность, энергетика и автотранспорт, но немаловажной и пока нерешенной проблемой являются отходы производства и потребления. Ежегодный экономический ущерб экономике России от загрязнения окружающей среды отходами оценивается на уровне 0,3 % ВВП или около 60 млрд. рублей. Наиболее актуальной задачей в области обращения с отходами производства и потребления является переработка твердых бытовых отходов (ТБО). Ежегодно в городах России образуется около 130 млн. м3 (32 млн. т) ТБО, 96 % которых размещается на полигонах и свалках, и только около 4 % подвергается переработке, тогда как в экономически развитых странах мира индустриальной переработке подвергается от 15 до 80 %. При этом ТБО содержат в своем составе многие ценные компоненты - черные и цветные металлы, картон, бумагу, полимерные материалы, резину, стекло и др. Площади отчуждаемых под полигоны и свалки земель составляют более 40 тыс. га и ежегодно увеличиваются на 2,5 %.
Ежегодный 5 %-й рост удельного объема образования ТБО, возрастание дефицита земель, пригодных для их размещения, ухудшение экологической обстановки вокруг большинства городов страны привели к усилению экологической озабоченности населения и возрастанию социальной напряженности во многих регионах. Это требует пристального внимания органов управления всех уровней к проблемам обезвреживания ТБО, а также, на наш взгляд, к важнейшей из них – максимальному использованию их материального и энергетического потенциала. Переработка ТБО приобретает характер самостоятельной отрасли, призванной решать соответствующие экологические задачи. С начала 1970-х годов стратегия обращения с отходами во многих странах претерпела кардинальные изменения: от простейших систем захоронения на полигонах, через частичное рециклирование сырьевой и энергетически ценной части отходов, к современной концепции, включающей минимизацию объема образования отходов и максимальное использование содержащихся в них вторичных ресурсов.
На основе изучения существующей структуры государственной наблюдательной сети в области мониторинга загрязнения окружающей среды разработан комплекс мероприятий по развитию государственной наблюдательной сети и программ наблюдений, совершенствованию материально-технического оснащения сетевых подразделений и головных оперативно-производственных организаций, внедрению нормативных документов, научно-методических разработок и технических решений, современных средств и методов наблюдений, сбора, обработки и представления информации и др. В табл. 3.1 приведена оценка необходимых финансовых средств для реализации указанного комплекса мероприятий в 2007-2009 годах.
Таблица 3.1. Объем финансовых средств, необходимых для реализации в 2007-2009 годах комплекса мероприятий по совершенствованию государственного мониторинга загрязнения окружающей среды, млн. рублей в ценах 1996 г.
Направления финансирования Объем финансирования в 2007-2009 гг., прогноз В том числе по годам
2007 год, план 2008 год, прогноз 2009 год, прогноз
ВСЕГО 921,7 288,7 307,7 325,3
в том числе:
Государственные кап. вложения 503,5 157,7 168,1 177,7
НИОКР 78,8 24,7 26,3 27,8
Прочие нужды 339,4 106,3 113,3 119,8
Однако выполнение как данного комплекса мероприятий, так и более общей программы совершенствования системы мониторинга загрязнения окружающей среды в обозримом будущем позволит удовлетворить лишь минимальные требования по поддержанию и техническому оснащению государственной наблюдательной сети. В этой связи необходима оптимизация систем наблюдения за состоянием окружающей среды с возложением основных обязанностей по мониторингу загрязнения окружающей среды специфическими веществами на хозяйствующие субъекты, как это и предусмотрено законодательством РФ. На основе рекомендаций Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ) разработаны предложения по рационализации структуры государственной наблюдательной сети и программ наблюдений. На примере загрязнения атмосферного воздуха в городах показано, что оно определяется смесью загрязняющих веществ, включая SOx, NOx, CO, органические соединения и твердые частицы. Таким образом, целями достижения требуемого качества воздуха должны быть целевые уровни содержания небольшого количества основных загрязняющих веществ и/или их индикаторов, которые должны быть типичными для состава загрязняющих веществ в городах, легко подвергаться мониторингу и четко оцениваться. Цели и задачи должны быть разработаны в соответствии с показателями и критериями ВОЗ и учитывать допустимые уровни риска.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
